Batpurev A.

“Үндсэн хууль бол эдийн засгийн баримт бичиг“ гэх нь бий. Энэ санааг туйлшруулж авч үзсэн зарим судлаач 1780-аад оны Америкийн эдийн засгийн нөхцөл байдлыг түүхэн үйл явдлуудтай харьцуулан судалж үзээд “хувийн өмчийг хамгаалах, муж улсууд болон холбооны Засгийн газрын татварын эрх мэдлийг хязгаарлаж тодорхой болгох, бизнесийн үйл ажиллагаагаа саадгүй хэвийн явуулах нөхцлийг бүрдүүлэх” гэсэн гол зорилготой хэсэг бүлэг хүний хувийн санаачилга яван явсаар анхны Үндсэн хуулийг батлахад хүргэсэн гэдэг дүгнэлт дэвшүүлсэн. Өөрөөр хэлбэл, сайхан сэтгэлтэй “Үндэслэгч эцгүүд” буюу улс төрчид, хуульчид гарч ирээд орчин цагийн анхны бичмэл Үндсэн хуулийг туурвиагүй харин нөгөө л хувийн сэдэл бүхий капиталистууд, нийтлэг эрх ашгаараа нэгдсэний үр дүн юм гэсэн байдаг.

Дээрх дүгнэлт зөв ч бай, буруу ч бай Үндсэн хууль бол тухайн улсын нийт иргэд ба төр хоорондын гэрээ гэдэг утгаараа яах аргагүй эдийн засгийн судлагдахуун болдог, Үндсэн хуулийн эдийн засаг гэх улс төрийн эдийн засгийн ухааны салбар бий.

Ийм оршил нуршиж буй шалтгаан маань өдгөө яригдаж байгаа Монгол Улсын Үндсэн Хуульд нэмэлт өөрчлөлт (ҮХНӨ) оруулах төслийн хэлэлцүүлгээс дутахгүй хошуу нэмэрлэж буйгаа зөвтгөх гэж буй хэрэг юм. Тухайлан 6 дугаар зүйлийн 2 дахь хэсгийн доорх шинэчилсэн найруулгын талаар саналаа буулгалаа. Байгалийн баялгийн өмчлөл, удирдаж ашиглах эрх мэдэл ба түүний хуваарилалт, орлогын менежмент гэсэн 3 асуудал энд яригдана.

Баялгийн өмчлөл

Хамгийн их асуудалтай, нийгмийн сонирхлыг татдаг асуудал бол байгалийн баялаг хэний өмч вэ гэдэг асуудал. Гэвч үнэн хэрэгтээ АНУ-ыг эс тооцвол бараг бүх улсад төрийн өмч л байдаг. Түгээмэл тархацтай байгалийн баялаг энд хамаарахгүй. Гагцхүү төр гэдэг нь холбооны засгийн газар, муж улсын засгийн газар, орон нутаг алин болохыг Үндсэн хуульд тодорхой тусгах нь чухал. Үгүй бол хөрөнгө оруулалтын тодорхойгүй нөхцөл байдал, үл ойлголцол, бүр цаашлаад нийгмийн зөрчил, иргэний дайн үүсгэж болзошгүй гэдэг.

Баялаг хэний өмч вэ гэхээс илүүтэй баялгийг ашиглахад хэн ямар эрх мэдэлтэй байх вэ гэдэг нь хамгийн гол.

Жишээ нь Папуа Шинэ Гвинейд 1990-ээд оны үед өрнөсөн иргэний дайны гол шалтгаан нь Төв засгийн газар, Бүгинвелийн Арлын автономи бүс хоёрын хооронд үүссэн, тус арал дээрх том зэсийн ордын өмчлөлийн маргаан байжээ. 14 жил үргэлжилж 15,000 гаруй хүн нас барсан энэ дайны үр дүнд Бүгинвел газрын баялгаа бие даан өмчлөх онцгой эрхтэй, гэхдээ Папуа Шинэ Гвинейн бүрэлдэхүүнээс тусгаар тогтнох оролдлого хийхгүй байх гэдэг нөхцөлтэйгээр 2000 онд асуудал шийдэгдсэн байдаг.  Энэ явдал нэгдмэл тогтолцоотой Монгол Улсад хамаагүй гэж бодож боломгүй.

Дайн дажин, салан тусгаарлахаа байг гэхэд манай аймаг илүү эрх мэдэл авах ёстой, манай аймгийн иргэд илүү үр ашиг хүртэх ёстой гэх мэтийн “Үндсэн хуулийн бус” улс төрийн пропаганда зарим газар ил тод явагдаж байгаа. Ийм оролдлого даамжирснаар хэн эзэн бэ, хэн шийдвэр гаргах вэ гэдэг асуудал ойлгомжгүй болж, хөрөнгө оруулалтын орчинг муутгадаг жишээ бас цөөнгүй. Тухайлбал Анголын Бүгд найрамдах улс (холбооны биш) дэлхийн алмазын 4 дэх том үйлдвэрлэгч хэрнээ тэрхүү өмчийг хэн мэдэх вэ гэдэг тоглоомын дүрэм тодорхойгүйгээс гадаадын хөрөнгө оруулалт маш бага татсан, дотоодын олборлогчид нь геологи хайгуулд хөрөнгө оруулалт хийдэггүй гэж Дэлхийн Банкны хэдэн жилийн өмнөх тайланд дурдсан байна.

Зарим улс оронд баялаг дахь төрийн өмчлөлийг тунхаглахдаа “ард түмний мэдэлд, ард түмний нэрийн өмнөөс” гэх мэт популист үг хэллэгээр халхалсан байх тохиолдлууд бий. Ийм популизм хэтрэхээрээ баялаг харин хэний ч бус юм шиг, үр өгөөжгүй болдгийг Венесуэлийн жишээнээс харж болно. Венесуэлийн Үндсэн хуулийн 12 дугаар зүйл “эрдэс баялгийн орд (deposit)… нь ард түмэнд зориулагдсан (goods of public dominion) бөгөөд төрд харъялагдана (belongs to)” гэсэн манай Үндсэн хуулийн 6.1-тэй тун төстэй заалттай.

“…баялаг төрийн нийтийн өмч” гэдэг нь одоогийн “…ард түмний мэдэл, төрийн хамгаалалтад” гэдгийг арай илүү ойлгомжтой.

Энэ утгаараа ҮХНӨ-д оруулж байгаа “…баялаг төрийн нийтийн өмч” гэдэг нь одоо байгаа “…ард түмний мэдэл, төрийн хамгаалалтад” гэдгийг арай илүү ойлгомжтой болгож байна. Гэхдээ Төрийн болон орон нутгийн өмчийн тухай хуульд л “төрийн нийтийн зориулалттай өмч” гэсэн товч тодорхойлолт байгаа бөгөөд зохицуулалт нь уг хуульд хамаарахгүй гээд орхисон байдаг.

Эрх мэдэл ба түүний хуваарилалт

Чухамдаа баялаг хэний өмч вэ гэхээс илүүтэй баялгийг ашиглахад хэн ямар эрх мэдэлтэй байх вэ гэдэг нь хамгийн гол асуудал байдаг. «Манай аймаг уул уурхайгүй аймаг болно» гэж попддог аймгийн засаг дарга, «нутагтаа лиценз олгуулахгүй, Ашигт малтмалын газрын шийдвэр буруу» гэдэг сумын дарга нар гарахгүй байх баталгааг Үндсэн хууль хангах ёстой. Өөрөөр хэлбэл төр засаг, орон нутгийн эрх мэдлийн зааг ялгааг тодорхой гаргах нь Үндсэн хуулийн асуудал бөгөөд салбарын хуулиудаар зохицуулагдаж чадахгүйг бид хангалттай харлаа. Эсвэл Канад мужууддаа, АНЭУ Эмиратууддаа эрх өгдөг шиг аймгууддаа эрхийг нь өгье яршиг. Холбооны бус нэгдмэл улсад ийм тохиолдол байсан эсэхийг мэдэхгүй юм.

Нөгөө талаас байгалийн баялаг гэдэг маш өргөн ойлголт. Үүнд алт орно, нүүрс орно, замын хайрга ч орно, самар эсвэл өнгөт чулуу ч орно. Эдгээрийг ялгаж салгаж өмчлөл, удирдлагыг нь уян хатан зохицуулах гарцыг Үндсэн хуульд хийж болох. Жишээ ОХУ-ын Үндсэн хуульд бий.

Эцэст нь баялгийг эрж хайх, ашиглах, боловсруулах, худалдаалах, санхүүжүүлэх гэх мэт олон шаттай үйл ажиллагаанд төр өмчийн эзний хувиар хэрхэн оролцох улмаар төрийн үйл ажиллагааны хэмжээ хязгаар хаана байх вэ гэдэг том асуудал байна.

Санал болгож байгаа төсөлд буй «стратегийн ордыг ашиглахдаа… дийлэнхи нь ард түмэнд ногддог байх» гэдэг үгийг орд эзэмшигч компаниудын дийлэнхи хувьцааг (2/3?) төр эзэмшинэ гэж ойлгох уу, бүгд нээлттэй компани болоод дийлэнхи хувьцааг нь олон нийт эзэмшдэг болно гэж ойлгох уу?

Аль нь ч байсан бизнесийн орчны өрсөлдөх чадварыг ихээхэн муутгаж хөрөнгө оруулалтыг хязгаарлах аюултай. Үр дүнд нь манай улсад зөвхөн төрийн өмчит уул уурхай, газрын тосны компани болон жижиг ордууд дээрх нинжа нар үлдэж болох юм. Венесуэлийн хойноос социалист улс болох зам шулуудна гэсэн үг, хэрэв тэгэх бол 5.1-ийн «…олон хэвшил бүхий эдийн засагтай байна» гэсэн тунхгаа ч солих хэрэгтэй байх.

Улсыг компаниар төсөөлбөл Үндсэн хууль нь түүний эрхэм зорилго, алсын хараа, үнэт зүйлсийг тодотгосон стратегийн баримт бичиг.

Эсвэл төр эрдэс баялгийн өмчлөлийг хэрэгжүүлэхдээ концесс эсвэл бүтээгдэхүүн хуваах хэлбэрийг ашиглана, төр хувийн хэвшилтэй өрсөлдөхгүй гэх мэт заалтыг тусгаж өгвөл жинхэнэ зарчмын өөрчлөлт болж чадна. Төрийн өмчит компаниудыг хязгаарлах ийм заалт хувийн хэвшлийг дэмжиж, баялaг ашиглалтын өгөөжийг сайжруулаад зогсохгүй төрийн нэрээр нийтийн баялагт хяналтаа тогтоох гэсэн сэдлийг хязгаарлан, улс төрийг илүү цэвэршүүлэх тул Үндсэн хуулийн ач холбогдолтой.

Орлогын менежмент

ҮХНӨ-ийн төсөлд орлогын менежменттэй холбоотой санаа нэмж оруулсан нь баялгийн ашгийг Үндэсний баялгийн санд төвлөрүүлж, тэгш шударга хүртээх тухай.

Үндэсний баялгийн сан гэдэг нь өмнөх ижил төстэй сангийнхаа өрийг дөнгөж дарж дуусчихаад байгаа Ирээдүйн өв санг хэлж байна уу, Сумъяабазар аваргын шинээр байгуулна гээд байгаа санг хэлж байна уу гэдгийг мэдэхгүй, эсвэл сонгуулиар гарч ирсэн нам бүр нэг баялгийн сан байгуулдаг байж ч болох юм. Аль ч тохиолдолд Үндэсний баялгийн сан (Sovereign Wealth Fund) гэгддэг төрийн мэдлийн хуримтлал, хөрөнгө оруулалтын санг Үндсэн хуулийн байгууллага болгож оруулж ирж байна.

Энд төвлөрүүлнэ гэж байгаа «үр өгөөж» гэдэг нь төрийн мэдлийн хувьцаа, ногдол ашиг, нөөц ашигласны төлбөр, татвар гэх мэт орлогын урсгалуудын аль нь ч байж болох бөгөөд хувь хэмжээ ямар байхыг ч тусгайлсан хуулиар тогтоох тул уг заалт нэг их ач холбогдолгүй. Ер нь баялгаас бий болж буй орлогыг хэний ямар ч сангаар дамжуулан удирдаж болно.

Үүний оронд баялгийн ордууд дахь төрийн эзэмшлийг, улсын төсвөөс давсан орлогыг энэ санд төвлөрүүлнэ, сангийн хувьцааг иргэн бүр эзэмшинэ гэсэн зарчмын шийдэл оруулж өгвөл илүү бодитой өөрчлөлт болж чадна. Норвегийн тэтгэврийн сан, Аляскийн байнгын сан гэх мэт мөрөөдлийн жишээнүүд ийм л шийдлээс гарч ирнэ.

“…үр өгөөжийг тэгш, шударга хүртээнэ” гэдэг 4 үгний 3 нь маш тодорхой бус ойлголтууд. Үр өгөөж гэж татвар уу, ногдол ашиг уу?

Үндсэн сэдвээс хадуураад нэг зүйл нэмж хэлэхэд, улсыг компаниар төсөөлбөл Үндсэн хууль нь түүний эрхэм зорилго, алсын хараа, үнэт зүйлсийг тодотгосон стратегийн баримт бичиг байх ёстой. Гэтэл манай Үндсэн хуулийн «..хүмүүнлэг иргэний ардчилсан нийгэм байгуулна» гэсэн тунхаг буюу зорилгын хэсэгт ч бусад хэсэгт ч тэр хүмүүсийнхээ аж байдлыг сайжруулна, эдийн засгийн хөгжил дэвшилд ингэж хүрнэ гэсэн утгатай зүйл байдаггүй юм билээ. Гэтэл жишээ нь АНУ-ын Үндсэн хууль «Америкийн ард түмэн бид (тусгаар тогтнол, эрх чөлөө гм зорилго)  …нийтийн сайн сайхан аж байдлаа тэтгэхийн тулд энэхүү Үндсэн хуулийг баталж зарлан тунхаглаж байна» гэж эхэлдэг юм билээ. (to promote general Welfare)

Politics without romance

Эцэст нь дүгнэхэд санал болгож буй нэмэлт өөрчлөлтийн байгалийн баялагтай холбоотой заалт стратегийн баримт бичиг гэхээсээ илүү шүлэг зохиол шиг реторик шинжтэй санагдлаа.

Жишээ нь “…үр өгөөжийг тэгш, шударга хүртээнэ” гэдэг 4 үгний 3 нь маш тодорхой бус ойлголтууд. Үр өгөөж гэж татвар уу, ногдол ашиг уу? Тэгш гэж хүн бүрт адил байхыг хэлж байна уу, аймаг болгон ялгаагүй гэж байна уу, үе хооронд уу? Шударга гэж? Гэх мэт.

Түүнчлэн «Баялгийг ашиглах төрийн бодлого урт хугацааны хөгжлийн бодлогод тулгуурлаж, одоо ба ирээдүй үеийн иргэн бүрд эрүүл, аюулгүй орчинд амьдрах эрхийг нь баталгаажуулах…» гэдэг өгүүлбэр угаасаа төрийн үйл ажиллагааны гол зорилго, зарчим байх ёстойгоос биш байгалийн баялагтай холбох шаардлагагүй.

Гол хэлэх гэсэн санаа маань энэ олон уран үгэн дотроос бодлого нь энэ юм байна гэх зүйл бараг харагдахгүй байна. Нэг л зүйл анзаарагдаж байгаа нь төрийн оролцоо л улам нэмэгдэх бололтой.

Чөлөөт эдийн засгийн тогтолцоо төгс биш бөгөөд улс орон бүхэн хөгжлийн үе шат бүртээ асуудалтай тулгардаг. Тэр бүхэнд сонгосон тогтолцоогоо буруутгаж “хүчтэй төр, чанга удирдагч, шийдвэртэй арга хэмжээ” шаардах явдал Америкт, Европод ч байсан, байгаа. Олон шилдэг эдийн засагчид энэ нь буруу юм гэдгийг өөр өөрийнхөөрөө нотолсон.

Үндсэн хуулийн эдийн засгийн судалгааны анхдагчдын нэг Ж.М.Буканан төр гэдэг бол хүслийг биелүүлэгч бурхан биш эрх мэдэл бүхий хүмүүсийн л институци, тэд өөрсдийн эрх ашгийн үүднээс эдийн засгийн харилцаанд оролцдог, тиймээс улс орны эрх ашигт хамгийн сайн тохирох шийдвэр гаргаж чадахгүй гэж нотолсон. Тэрээр Нобелийн шагнал хүртсэн Нийтийн сонголтын онолын бүтээлүүдэдээ улс төрийг «politics without romance» буюу уянгын халилгүй байдлаар авч үзэх хэрэгтэй гэж тодорхойлсон байдаг.